ЩЕ СЕ АДАПТИРА ЛИ ДЪРЖАВНИЯ ФИНАНСОВ КОНТРОЛ КЪМ УСЛОВИЯТА НА ЕВРОИНТЕГРАЦИЯТА НА ИКОНОМИКАТА НА БЪЛГАРИЯ И НА ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА НА ГЛОБАЛИЗАЦИЯТА?

Конкретен повод за настоящия обзор е тревогата ми за по-нататъшното функциониране на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) в периода до присъединяването ни към ЕС и в първите години след това. Тя е породена вследствие на някои спорни моменти в депозирания в края на септември 2004 г. законопроект за държавния вътрешен финансов контрол и почти едногодишното прилагане на Устройствения правилник на агенцията, приет с ПМС № 14 от 22.І..2004 г. /ДВ, бр.8 от 30.01.2004 г./. По отношение на бъдещата дейност на тази контролна институция могат да бъдат отправени множество изводи и препоръки, които трябва екстрено да се вземат предвид от компетентните органи. Налице са обаче и някои не само мои, но и на други водещи експерти у нас опасения, че тя (АДВФК) може да бъде преждевременно закрита.
За втора поредна година Европейската комисия в годишния си доклад за развитието на Република България за 2003 г. направи извода, че у нас вече има функционираща пазарна икономика, а неотдавна получихме и финансова рамка за първите три години след присъединяването ни. Независимо от многобройните въпросителни и условности към тази оценка, тя е реалност и поради това следва да бъдат трансформирани към последствията от нея всички сфери на националната икономика, в т.ч. и финансово-контролната. Тази трансформация следва да се извърши в периода до 2007 г., годината през която Република България ще стане пълноправен член на ЕС и да функционира в периода 2007-2012(2013) г., т.е. през първите 5-6 години на адаптация към условията в съюза. В този период финансово-контролните органи, в т.ч. Държавния вътрешен финансов контрол следва да намери своето място по начин и функции, които ще са сходни с тези на сродните контролни (одитни) институции от страните от ЕС, като се отчетат особеностите и традициите им в нашата страна. Според договореностите в при преговорите с ЕС в преговорната глава "Финансов контрол" функционирането на този финансово-контролен орган подлежи на оценка (мониторинг) от страна на представители на Европейската комисия до присъединяването ни през 2007 г. Впоследствие през следващите три години след присъединяването ни към съюза тази одитна институция, съгласно процедурата на преговорния процес ще продължи да функционира при положение, че към датата на приемането ни тя е запазена като структура и осъществява вътрешен държавен одит и финансови инспекции. Според мен на настоящия етап от икономическото и обществено-политическото ни развитие тя следва да продължи да функционира, но дейността й трябва да бъде адаптирана с новите икономически реалности у нас и най-вече с предстоящото приключване на процеса на приватизация на държавната и общинската собственост. В полза на запазването на тази институция е необходимо е да има предвид и над 120-годишната й история и успешна контролна дейност под формата на финансова инспекция или управление за финансов контрол при десетки правителства в различни обществено-политически режими и условия. След изтичане на този своеобразен изпитателен тригодишен период през 2010 г. е наложително под ръководството на Сметната палата да бъде създадена независима комисия с представители на изпълнителната и законодателната власти, която да направи обективна оценка и анализ на дейността на АДВФК и да прецени по компетентен начин дали е необходимо тя да продължи да функционира след това. Предвид посочените обстоятелства предстои обектите за контрол на териториалните дирекции на агенцията и нейното централно управление силно да бъдат редуцирани през следващите 2-3 години. Ето защо с оглед охраната на интересите на държавата и общините, респективно и на обществото като цяло, е наложително обхватът на контролна дейност на АДВФК да бъде разширен в няколко аспекта.
Първият аспект е по отношение на разширяване на дейността на одиторите от агенцията освен за юридическите лица с блокираща квота държавно или общинско участие в капитала, в т.ч. когато са производство по несъстоятелност, както и юридическите лица, чиито задължения са гарантирани с държавно или общинско имущество и по отношение на тези миноритарния държавен или общински дял е с особено висока балансова стойност. Според мен тя следва да бъде определена в стойностни измерители (например 100 хил.лв.), с оглед да не се допуснат двусмислени тълкувания от длъжностни лица, като се отчита балансовата стойност на дълготрайните материални активи на съответното юридическо лице. В някои крупни предприятия държавата разполага с миноритарни дялове от няколко процента, а понякога и под 1 %, но те имат големи измерения. Негативен пример в това отношение е относно установените стопански престъпления в началото на февруари 2004 г. от Икономическа полиция в "Химко" АД, гр.Враца - един от примерите за неудачна приватизация за над 37 млн.лв. При положение, че на този крупен стопански обект своевременно му бе осъществен държавен вътрешен одит или както е придобил гражданственост - финансова ревизия размерът на нанесените щети неминуемо щеше да бъде по-малък. В известна степен тази моя препоръка е отразена в законопроекта за държавния вътрешен финансов контрол, но редица аспекти в тази насока следва да бъдат прецизирани в него.
Вторият аспект е относно осъществяването на ефективен ежегоден предварителен и текущ одит на изпълнителна агенция "Държавен резерв и военновременни запаси". Изключително сериозните нарушения, установени от Временната анкетна комисия при ХХХІХ НС при функционирането на агенцията водят до извода, че одитната дейност на АДВФК е била повърхностна и неефективна. В резултат и на занижения контрол е налице рязко увеличение на цените на хляба, тестените изделия и на фуражното зърно, което в някои региони на страната е над 2 пъти в сравнение със същия период на миналата година. Вместо контролните органи да алармират компетентните органи от изпълнителната власт своевременно за пропуските в организацията на работа на агенцията и допуснатите слабости в дейността й да се отстранят бе допуснато да не се попълнят навреме нейните складове (зърнобази) през летния период на сравнително ниски цени. Впоследствие през януари 2004 г. бе внесено зърно на близо 2 пъти по-висока цена, от което има последствия както за държавния бюджет, така и за българския потребител. В резултат на проверката, осъществена от народните представители бе установено, че съхраняваната пшеница от агенцията по документи е със 73 хил.т по-малко отколкото е била в началото на годината. Нормативът за пшеницата към 01.01.2003 г. е изпълнен от агенцията на 86 %, а към 31.12.2003 г. той вече е под 50 %, а за фуражното зърно е изпълнен едва съответно 8 % и 4 %. При проверката на временната комисия бе установено, че агенцията съхранява собствени бази едва 21 хил.т. пшеница, а останалите 195 хил.т в 34 външни зърнобази, от които 7 са нелицензирани !!! В резултат на това обстоятелство са платени на външните зърнобази 1,6 млн.лв., докато собствените бази на агенцията са празни. Народните представители са установили 19,5 хил.т липси в зърнобазите: "Зафирово", "Деков", "Върголия" и "Агро и техник", гр.Враца. В случай, че това изключително тревожно обстоятелство бе установено от контролните органи нямаше да е налице напрежение на фуражния и зърнения пазар през есента на 2003 г., което доведе до значително по-високи цени на хляба и на фуражите и до обедняване на българското население.
Третият аспект е по отношение на контрола върху обществените поръчки. Необходимо е да бъде изготвена нова методика за осъществяване на контрола в тази област, която да бъде изготвена съвместно от външни и вътрешни одитори от Сметната палата и АДВФК. Тя трябва да бъде синхронизирана с последните законодателни промени в тази област и с изграждането на нова специализирана агенция "Обществени поръчки" при Министерството на икономиката. На този етап е налице липса на синхронизация на осъществяваните контролни процедури между отделните контролни органи в тази насока от една страна, така и сравнително ниска ефективност при контролното им въздействие, независимо от сериозните подозрения за корупция или техни констатации за груби нарушения на регламента на конкурсите при редица обществени поръчки. В такива случаи съществен последващ ефект от извършените одити впоследствие няма в т.ч. на практика не се изпълняват препоръки за провеждането на нов конкурс, а санкциите за допуснатите нарушения се игнорирират и т.н.
Четвъртият аспект е по отношение на евентуална бъдеща по-тясна съвместна дейност на АДВФК и Агенцията за следприватизационен контрол (АСК), която е в ресора на министъра на икономиката. Практически ефект от дейността на АСК досега не е налице, тъй като по 389 сделки са налице забавени или никакви плащания досега, а не е развален нито един договор за сключена приватизационна сделка, по която купувачът е неизряден платец. Налице са както законодателни пречки затова, така и несинхронизиране на действията на контролните органи в това отношение. Констатираният общ брой на т.нар. лоши сделки към февруари 2004 г. е 519. Досега не е намерен механизъм за по-непосредствено ангажиране на одиторите на АДВФК в следприватизационния контрол, което следва да стане в най-скоро време техен приоритет в дейността им. За целта са необходими екстрени законодателни промени в Закона за приватизацията и следприватизационния контрол и Закона за държавния вътрешен финансов контрол, с които да се синхронизира дейността на двата контролни органа.
Петият аспект е по отношение на вече прилагания повече от 2 години съгласно Закона за държавния вътрешен финансов контрол на модела на делегираните вътрешни одитори в министерства и ведомства. При разглеждането му ще бъде направен и анализ на най-спорните според мен моменти от депозирания през септември 2004 г. нов законопроект за държавен вътрешен финансов контрол.
В българското законодателство не е регламентиран вътрешния одит на корпоративно равнище, а в публичния сектор сравнително отскоро концепцията за вътрешен одит е законодателно регламентирана с досега действащия Закон за държавния вътрешен финансов контрол, приет на 27.Х.2000 г., влязъл в сила на 01.01.2001 г. Ето защо е наложително дейността на корпоративния вътрешен одит да бъде екстрено регламентирана, а вътрешния одит в публичния сектор да бъде съобразена с неговата работа. Според мен следва да се институционализира, както държавния вътрешен одит, така и ведомствения вътрешен одит, който следва да се създаде във всяка самостоятелно функционираща структура в публичната сфера: министерство, комисия, държавна агенция, изпълнителна агенция, общинска администрация, Българската академия на науките, Военно-медицинската академия, Селскостопанската академия, висшите училища и университетите и др. Банковият вътрешен одит също е възможно да се регламентира със закон, който да замени досега действащата Наредба № 10 на Българската народна банка, в която са налице редица несъвършенства, като едновременно вътрешните одитори са назовани и като проверители и контрольори и т.н. Вътрешният одит в публичния сектор, в корпоративния сектор и в банковия сектор е възможно да се регламентират в съответно един, два или три отделни законодателни акта, което предвид хармонизацията със законодателството с ЕС следва да се осъществи в следващите 2 години до присъединяването ни. Ето защо и дейността на държавния вътрешен финансов одит следва да бъде съобразена с тези нормативни актове, които още не са изготвени и приети от парламента.
Най-сполучливия вариант за системата на държавния вътрешен финансов контрол е новия законопроект, депозиран без да е направено публично обсъждане и без да е налице консенсус по неговите проекторазпоредби сред финансовите среди у нас, да бъде изтеглен от правителството от парламента и да бъде основно преработен. Такава е и препоръката на експерти на Европейската комисия, които осъществяват мониторинг на глава "Финансов контрол". В случай, че не се възприеме този радикален вариант, е възможно между първо и второ четене на проектозакона (първо четене в НС на проекта предстои през януари 2005 г.) да се внесат от народни представители изложените по-долу значителни промени. Предлаганите от мен изменения (независимо как ще се осъществят - с цялостна преработка или с поправки между първо и второ четене) биха го направили един работещ закон, а вътрешните одитори биха се съсредоточили единствено върху дейности, за които имат съответната квалификация и не предизвикват впоследствие т.нар. конфликт на интереси.
В предоставените от мен препоръки не се предвиждат генерални промени във функциите на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) при Министерството на финансите (МФ), които в едно обозримо бъдеще следва да бъдат адаптирани с функциите на вече изградените органи за вътрешен одит в корпоративния и в публичния сектор и с тези, които ще бъдат създадени вследствие на все още неприетите нормативни актове. От 2003 г. у нас функционира Институт на вътрешните одитори в България, който обединява одитори от публичния, банковия и корпоративния сектори. Той е пълноправен член на световните и европейски организации за вътрешен одит. От корпоративния сектор в него членуват предимно одитори от големи чуждестранни компании, в които в държавите на компанията-майка са изградени отдавна такива структури.
Предвид застъпените основни постановки в позицията на Република България за преговорите с ЕС по глави № 28 "Финансов контрол" и № 29 "Финансови и бюджетни въпроси" по отношение на дейността на държания вътрешен финансов контрол, поместена в сайта на делегацията на Европейската комисия у нас, която по никакъв начин не може да се определи като достатъчно пълна и перспективна за нашата страна, е наложително да бъдат направени следните по-съществени препоръки към законопроекта:
1.Акцент в позицията по глава № 28 "Финансов контрол" е поставен единствено относно функционалната независимост на одиторите от Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол. Той е постановен във Финансов регламент 1231/77 от 27.ХІІІ.1977 г. за общия бюджет на Европейските общности, приложен с Регламент № 3418/93 от 09.12.1993 г., установяващ подобни правила за прилагането на визирания финансов регламент. Тя се изразява във всички контролни/одитни нива и включва процедурите за планиране на контрола и одита, отчитане, даване на съвет на ръководството и търсенето на съвет от АДВФК;
2.В глава № 29 "Финансови и бюджетни въпроси" е визирана българската позиция, която се свежда в две направления. Първото е по отношение на вътрешния финансов контрол, осъществяван от АДВФК на средствата от предприсъединителните фондове на ЕС по програмите САПАРД, ФАР и ИСПА. Второто направление е относно позицията ни за дейността на АДВФК, която следва да отговаря за контрола на администрациите, имащи задължението да събират собствените ресурси, като целта на този контрол е да се гарантира, че собствените ресурси са събрани в определения срок и ефективно. В преговорната глава е пояснено, че традиционните собствени ресурси са мита, селскостопански мита и налози върху производството на захар. Визирано е също, че налозите върху производството на захар ще бъдат въведени у нас след 2005 г., съгласно европейското законодателство и ще бъде осигурен необходимия административен капацитет за тяхното администриране. В тази преговорна глава е посочено, че от датата на присъединяване Република България ще въведе сметки за счетоводно регистриране на установените традиционни собствени ресурси (сметки "А" и "Б") съгласно разпоредбите на Регламент № 1150/2000 и ще осигури адекватни процедури по архивирането на документацията във връзка с традиционните собствени ресурси с цел осигуряване на възможности за последващи проверки. На практика на АДВФК с поетите ангажименти при преговорите с ЕС се възлагат нови прерогативи по отношение на упражняване на контролно въздействие върху някои аспекти на дейността на Агенция "Митници" (относно митата, в т.ч. и селскостопанските мита) и над Националната агенция за приходите (след 2006 г.), а понастоящем Главна данъчна дирекция, която ще администрира налозите (акцизите) върху захарта, които ще се въведат. В новия законопроект за държавния вътрешен финансов контрол не са ясно очертани как АДВФК ще осъществява тези свои нови прерогативи, поети в гл.№ 29, което е една от съществените му слабости;
3.Основен момент в законопроекта е дейността на делегираните вътрешни одитори в министерства и ведомства, които в него се наименоват "вътрешни одитори". Необходимо е да се направи извода, че съществен практически резултат от тяхната дейност не е налице. Дейността им не е достояние на обществото, тъй като в нито в медиите, нито в електронни информационни издания, в т.ч. и на Министерството на финансите, не се публикуват в колко платежни документа и за каква сума неправомерни разходи те са предотвратили. В новия устройствен правилник не се разглежда изобщо тяхната дейност и в това отношение той не кореспондира със закона. На практика те не са възпрепятствали нито едно по-съществено нарушение на бюджетната дисциплина, като: "заобикаляне" на Закона за обществените поръчки, при което една обществена поръчка се "разбива" на няколко такива или се пристъпва към т.нар. пряко договаряне, без да се обявява търг или конкурс и т.н. Ето защо според мен са възможни следните два варианта за продължаването на дейността им:
Първият вариант е да бъде адаптирано към съвременните условия нашето довоенно законодателство, според което във всяко министерство и ведомство са функционирали контрольори по бюджета, които са били на подчинение на министъра на финансите, като се вземе предвид дейността на сходни структури в други държави от ЕС, като е възможно те да са двойно подчинение - освен на директора на АДВФК и на ресорния зам. министър на дирекция "Бюджет".
Вторият вариант е във всяко министерство или централно ведомство дейността на делегираните одитори да бъде изпълнявана от одитни комитети, които ще бъдат на непосредствено подчинение на съответния министър или ръководител на ведомството. Те ще осъществяват както на функциите по осъществяване на вътрешен одит, така по одобряването на законосъобразността и целесъобразността на всеки разход. С оглед на регламентирането на дейността им, предстои изготвянето и приемането от НС на законопроект за вътрешния одит. Вторият вариант е възможно да се реализира според мен след приемането на все още неизготвения законопроект за вътрешния одит.
Засега по-реалистично е прилагането на първия вариант, като приоритет в администрирането на т.нар.контрольори по бюджета (възможно е длъжността им да бъде назована и разпоредители по бюджета) следва да има ресорния зам.министър на управление "Бюджет" при Министерството на финансите. Това обстоятелство в известна степен ще гарантира независимост на тези длъжности лица и те няма да бъдат "употребени" като един своеобразен "параван" при нарушаването на бюджетната дисциплина. Външният одит ще бъде извършван, както досега от Сметната палата.
Конкретното ми предложение се свежда до:
а)глава четвърта на законопроекта за държавния вътрешен финансов контрол да бъде наименована вместо "Вътрешен одит в бюджетните организации" в "Контрол на бюджетните средства (ресурси)". Контролът на бюджетните средства (ресурси) (преди всичко бюджетни разходи, но редица бюджетни ведомства посредством държавните такси, приходи от приватизация например на почивни станции, продажба на употребявани движими активи и т.н. генерират значителни приходи) се осъществява от контрольори (разпоредители) по бюджета. Възможно е те да бъдат оторизирани с парафиране на всеки касов ордер преди изплащането му (така е било в нашето довоенно законодателство) или на касовите ордери над определена (лимитирана) сума (например 1000 лв. или 5000 лв.), което според мен е най-правилното решение. В законопроекта е предвидено вътрешните одитори преди всичко да "изразяват независимо и обективно мнение за съответствието с дейността на организацията с принципите за законност, добро финансово управление и прозрачност", а "при вътрешния одит ръководителят на организацията може да бъде консултиран с всички въпроси, свързани с управлението". И двете основни функции на вътрешните одитори, които са регламентирани в проектозакона са подчертано с "пожелателен" характер, тъй като тяхното мнение е възможно изобщо да не бъде зачетено, а консултацията им да не се състои, поради претрупания дневен график на съответния министър, председател (изпълнителен директор) на агенция или кмет. На практика те са безсилни да осуетят неправомерно тяхно действие поради редица причини, като: инертност; липса на нормативна уредба, която да ги защити от уволнение или друга форма на административен натиск върху тях, ако санкционират високопоставен държавен служител и т.н.. Ето защо е наложително вътрешните одитори или както предлагам да се наименоват "контрольори по бюджета" да имат освен съвещателни и консултиращи функции и прерогативи, които да бъдат с по-непосредствено значение относно упражняването на бюджета от първостепенните и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Поради тази причина тяхното място е в управление "Бюджет" на Министерството на финансите от една страна, а не в АДВФК, а от друга - те следва да имат законодателна възможност да възпрепятстват всеки неправомерен разход и всяка незаконосъобразен акт на съответния ръководител на бюджетната организация. При положение, че те само изказват мнение и консултират съответния ръководител ефектът от тяхната дейност е нищожен. За изтеклите две години от функционирането на делегираните одитори досега по техен доклад не е санкциониран нито един ръководител по административен ред, а също не му е потърсена и наказателна отговорност от прокуратурата.
б)налице е още едно обстоятелство, което възпрепятства дейността на делегираните одитори или вътрешните одитори, както се предлага да назоват те в новия законопроект. То се отнася до т.нар. конфликт на интереси между представителите на две основни направления (отдели или дирекции) на АДВФК. Първият от тях стои начело на делегираните одитори, а вторият осъществява финансовите одити (в новия законопроект - финансови инспекции, което по същество е финансова ревизия на бюджетни организации, която десетилетия наред тази служба извършваше). На практика при финансовите инспекции, осъществявани от финансовите инспектори се проверява и дейността на делегираните одитори, т.е. колеги от една и съща агенция се проверяват взаимно. Това води обикновено до положителни констатации, което е във вреда на фиска, респективно на обществения интерес, тъй като е налице в повечето случаи интерпретация на известната народна пословица "Гарван гарвану око не вади". Финансовите инспектори по принцип не са заинтересовани да налагат санкции на проверяваните бюджетни звена, тъй като на практика те косвено ще санкционират и дейността на своя колега от същата агенция - делегирания одитор. Със санкционирането на проверяваната бюджетна организация и респективно нейния ръководител и главен счетоводител те дискредитират и дейността на делегирания одитор (вече не е косвено, а непосредствено) при съответното звено, а това води до редица неудобства и конфузни ситуации. Ето защо следва делегирания одитор да бъде поне от друга структура на Министерство на финансите - Главно управление "Бюджет", което е в ресора на друг зам.министър (в редица правителства, респективно политически кабинети на министъра на финансите е налице известна конкуренция между отделните зам.министри, което в конкретния случай ще е от значение за подобряването на бюджетната дисциплина).
Предвид посочените обстоятелства според мен е необходимо като чл.31 а или в Преходните и заключителните разпоредби на законопроекта да се регламентира предложението контрольорите (разпоредителите) по бюджета да бъдат част от щатния състав на Главно управление "Бюджет" при Министерството на финансите, като за целта е възможно да се предложи промяна и в Закона за устройството на държавния бюджет (това е възможно да се осъществи с добавяне на конкретен текст в преходните и заключителните разпоредби на законопроекта за държавния вътрешен финансов контрол). Съществен момент в регламентацията на дейността на контрольолите по бюджета е оторизирането им с нови функции, според които те следва да са в състояние да предотвратят всеки закононесъобразен и неправомерен разход.
4. Подобен случай на конфликт на интереси е налице и в глава V на законопроекта "Сертификация". В нея се регламентира дейността на сертифициране на сметките на функционални структури, разпореждащи се със средства от фондове и програми на ЕС, което се извършва в съответствие с международно признати одиторски стандарти от одитори на агенцията и се контролира от нейния директор. На практика сертификацията на сметките е форма на външен одит и в конкретния случай също е налице конфликт на интереси. На директора на АДВФК са на подчинение както одиторите осъществяващи вътрешен одит на дирекция "Национален фонд" при МФ и изпълнителните агенции, оторизирани с програмите на ЕС, така и одиторите, които извършват сертификацията. На практика в АДВФК се съчетават две функции, които по същество се отнасят към вътрешния държавен одит, каквато е финансовата инспекция (понастоящем финансов одит) и сертификацията, която както бе посочено е форма на външен одит. Това обстоятелство многократно е било обект на критични забележки на представители на Европейската комисия, осъществяващи мониторинг върху изпълнението на договореностите в гл.№ 29 "Финансов контрол". В Практическото ръководство № 1312-1 Външна оценка към Международните стандарти за професионалната практика по вътрешен одит е визирано, че "лица от друг отдел на организацията, въпреки че структурно са отделени от дейността по вътрешен одит, не се считат за независими за извършване на външна оценка". Ето защо според мен е целесъобразно дейността по сертифицирането на сметките по програмите САПАРД, ФАР и ИСПА да се осъществява от Сметната палата. Налице е още една възможност - от независими външни одитори или дипломирани експерт-счетоводители, което по всяка вероятност ще са филиалите на големите одиторски световни концерни, като: "Прайс Уотърхаус Купърс", "Делойт и Туш" и др. На практика те ще сертифицират сметки, които имат отношение по същество и до съфинансиране от държавния бюджет по посочените три програми, което е изискване на ЕС. Тази своеобразна форма на делегиране на държавни функции, в случая фискални държавни функции на частни фирми, не е законодателно регламентирана по адекватен начин у нас и според мен е все рано да се прилага в българското законодателство. Ето защо най-целесъобразно е сертифицирането на сметките, които се отнасят до разпореждането с фондове и програми на ЕС да се осъществява от Сметната палата, която е държавен орган за външен бюджетен одит. Наложително е това обстоятелство да бъде регламентирано като чл.36 а в законопроекта, а в Преходните и заключителните му разпоредби да бъде променен Закона за Сметната палата в това отношение.
5.Глава шеста "Държавна финансова инспекция" според мен следва да бъде наименована "Държавен вътрешен финансов одит". Правомощията на финансовите инспектори трябва да бъдат прецизирани (в проекта се предлага да се преименоват досегашните вътрешни одитори във финансови инспектори). Според мен следва да бъде запазено наименованието "вътрешен одитор" или "държавен вътрешен одитор". Необходимо е да бъде поставен акцент върху одита на средствата по програми и фондове на ЕС, като е възможно да бъде обособена специална глава в тази насока. Наложително е да бъде регламентирано взаимодействието на АДВФК с другите контролни органи и преди всичко със Сметната палата, както по отношение на одита на средствата по програми и фондове на ЕС, така и по отношение на одита на бюджетните средства.
В законопроекта са налице и други съществени и по-малко значими слабости и несъответствия с теорията и практиката на финансовия контрол. Необходимо е известно прецизиране на редица текстове от VІІ глава "Имуществена отговорност", както и от Допълнителните и Преходните и заключителните разпоредби на проекта.
Предвид изложените, а и на някои други слаби страни на проекта, които не са предмет на настоящия анализ, най-доброто решение за бъдещата дейност на около 1600 вътрешни одитори и стотици хиляди бюджетни служители, както и заети в предприятия с държавно и общинско участие, които са обект на тяхното контролно въздействие, е той да бъде изтеглен от вносителя - Министерския съвет и да бъде основно преработен. В най-добрия (според мен неосъществим засега вариант) е той да бъде отново депозиран заедно с проектозакон за вътрешния одит. В случай, че това не се осъществи е наложително правителството да вземе предвид изложените в този обзор препоръки и предложения за усъвършенстване на законодателството, което да внесе между първо и второ четене при разглеждането на проектозакона от Народното събрание.
Крайно наложително е в най-кратък срок да бъде преразгледан новия устройствен правилник на АДВФК и някои спорни постановки да бъдат отменени или променени. С него териториалните дирекции на агенцията се редуцират от 28 на 9, а в Централното управление на агенцията се създават нови дирекции, а някои досегашни са закрити. В резултат на новата териториална структура на агенцията се нарушават основните принципи на държавния вътрешен финансов контрол. Основните проблеми, които възникват с нейното прилагане са свързани както с възлагането на одита, така и с контрола върху качеството на одитния процес и най-вече с реализацията. Съгласно Закона за държавния вътрешен финансов контрол реализацията на резултатите от одитната дейност е възможно да се осъществява само от директора на териториалната дирекция. Директорът на Софийската дирекция е оторизиран с ръководството на над сто одитори, осъществяващи държавния вътрешен финансов одит на хиляди ведомства от 4 области, в които има няколко десетки общини с население над 1 млн. жители, което е извън физическите му възможности. На разстояние от близо 300 км от работното му място са общини като Гърмен, Сатовча, Гоце Делчев и др.
В новия правилник е налице смесване на функциите между вътрешен и външен одит, които са възложени на дирекция "Одит и сертификация на средствата от ЕС". На практика тези одитори, които ще извършват сертификация на сметките от ЕС ще трябва да оценяват и качеството на вътрешните одити, извършвани от служители от същата дирекция. Тази постановка е в колизия със законодателството на страните от ЕС и с практиката в тях. Ето защо тази дейност е по-целесъобразно и по-ефективно да бъде възложена, както бе посочено към Сметната палата, за което е наложително да бъде променен Закона за Сметната палата. Неотдавна бе създадена Агенция за обществени поръчки и в тази връзка в голяма степен с пожелателен характер е предвидената функция в устройствения правилник на АДВФК относно организирането контрола върху възлагането на обществените поръчки при разпоредителите със средства на ЕС. Налице е известно дублиране на дейности между двете агенции, което своевременно следва да се отстрани, като се допълни в тази насока новия законопроект за държавния вътрешен финансов контрол.
От друга страна на редица дирекции, които са в системата на Централното управление на Министерството на финансите са им възложени правомощия, които бяха до неотдавна в обхвата на дейност на АДВФК. Това е в резултат на измененията и допълненията в Устройствения правилник на Министерството на финансите /ДВ, бр.42 от 09.05.2003 г., изм. ДВ, бр.10 от 06.02.2004 г/. В тази насока могат да се приведат редица примери. Нова функция, която доскоро се е изпълнявала от АДВФК, е възложена на дирекция "Държавно съкровище" относно разработката на насоки за функционирането, развитието и хармонизирането на системите за финансово управление и контрол. Подобна типично контролна дейност е възложена и на дирекция "Външни финанси", която ще осъществява последващ контрол относно целесъобразността и ефективността на предоставените помощи у нас и Наредба № 6 от 2002 г. реда за наблюдение и осигуряване на прозрачност на държавните помощи /ДВ, бр.77 от 2002 г./. На дирекция "Държавно юрисконсултство" е възложено да предлага предприемането на мерки по законосъобразност за прекратяване на закононарушенията и за отстраняване на причините и условията, които ги пораждат. На дирекция "Инвестиции, търгове и финансов контрол" е възложено да осъществява предварителен контрол за законосъобразност на всички документи и действия по разплащанията по тях. На дирекция "Европейска интеграция и мониторинг" е възложено да извършва мониторинг и оценка на изпълнението на проектите по Програма ФАР и други международни донорски програми в сектор "Финанси" и в системата на министерството. Посочените примери обхващат дейности и функции, които са типични за АДВФК и изпълнението им от други дирекции на министерството в голяма степен я обезличава и изпразва от съдържание осъществявания от нея държавен вътрешен одит на средствата от европейски донори и програми. Не са изключени и случаи както на едновременното им изпълнение, така и по-вероятно на неизпълнение или формално изпълнение на тези функции. При дублирането на контролни функции, делегирани на две или повече контролни органа (на две дирекции) не са редки случаите на сериозни пропуски в работата на проверяваните субекти, тъй като едната контролна институция разчита на другата да открие и я санкционира даден пропуск или нарушение и обратно. В редица случаи двата контролни органа не само не си взаимодействат помежду си, но се и конкурират, което не е в интерес на държавата и на обществото като цяло. Не е без значение и въпроса за набъбналия щат чрез откритите около 100 нови щатни бройки в изброените нови дирекции в системата на Централното управление на Министерството на финансите, чиято численост на персонала вече е 572 щатни бройки. В Централното управление на АДВФК са заети 130 щатни бройки, от които в дирекция "Одит и сертификация на средствата от ЕС" - 10 и в дирекция "Европейска интеграция и международно сътрудничество" - 10.
Наложително е новия правилник да бъде преработен по отношение на възлагането на проверка на качеството на работа на одиторите да се осъществява от дирекция "Хармонизация и методология на одитната дейност". Понастоящем тази дейност е възложена на дирекция "Организация и координация на контролната дейност", което ще доведе до подценяването й, а понякога и до не осъществяването й. В дирекция "Организация и координация на контролната дейност" са обединени няколко досегашни направления в агенцията, които отговаряха за отделните сектори на стопанството ни: "Промишленост", "Селско стопанство", "Транспорт", "Търговия", "Бюджет" и др. Подобна свръхцентрализация на тези звена в една дирекция не е в интерес на качеството на работа на одиторите от териториалните дирекции, които ще бъдат сериозно затруднени по отношение на комуникацията с централното управление на агенцията.
Сериозни резерви са налице и към закупения от АДВФК английски софтуерен продукт "Галилео", който е остарял и е неефективен за дейността й понастоящем. Необходимо е своевременно да се обяви конкурс за обществена поръчка за покупката на нов софтуер за агенцията.
Налице са сериозни непълноти и неточности в изготвените от агенцията Указания за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол. В тази връзка най-негативно впечатление прави приложение № 1 към него по формата на контролен лист за извършване на предварителен контрол от финансовия контрольор, който в по-голямата си част може да се оцени като излишна формалност. Това заключение е възможно да бъде дадено и по отношение на регистъра на финансовия контрольор, който е даден като приложение № 2. Наредбата за определяне на критериите за оценка на риска при въвеждането на превантивен контрол по Закона за държавния вътрешен финансов контрол е с относително по-добро качество, но е възможно да бъде доработена от квалифицирани финансови експерти. Ето защо към АДВФК следва да бъде създаден консултативен съвет от външни експерти от академичните среди и от системите за вътрешен одит в търговските дружества, който да направи преглед и анализ на нормативната уредба на финансовия контрол и да предложи адекватни към новите икономически реалности изменения.
От съществено значение за бъдещата дейност на АДВФК е очертаването на мястото му в една цялостна концепция или стратегия за развитието на контрола в бюджетната сфера. За нея се говори и дори бе взето решение на ХХХVІ НС за изготвянето й по времето на правителството на проф.Любен Беров преди повече от 10 години. Такава концепция или стратегия все още не е подготвена, независимо че се смениха от тогава няколко министри на финансите. В нея следва да намерят своето място вътрешния одит в корпоративния, в банковия и в публичния сектор и външния държавен бюджетен одит, осъществяван от Сметната палата. Последната одитна институция следва да участва равнопоставено в подготовката на такава концепция (стратегия) заедно с органите на изпълнителната и законодателната власти.

ДОЦ.ЙОСИФ АВРАМОВ, доктор по икономика